הרפורמה ברישוי עסקים, שבאה לידי ביטוי בתיקון 34, נועד הן להקל על בעלי העסקים והן לפשט את ההליך הרגולטורי בתחום ולעשותו שקוף לציבור הרחב. אלא שברפורמה זו נפלו כשלים רבים, והחסמים בהליך הרישוי לא הוסרו. מאמר זה, סוקר את ההליך שהביא לתיקון 34, מפרט את הכשלים שנפלו בהליך הרפורמה ומציע דרכי פיתרון.
תקציר המאמר:
מכתבו של השופט שמגר
עוד ביוני 1993 שלח השופט שמגר, נשיא בית המשפט העליון דאז, מכתב לשר המשפטים דאז , דוד ליבאי, המתריע על הכשלים הרבים בתחום רישוי עסקים. במכתבו מונה שמגר רשימה ארוכה של חוליים בתחום, הן במידע ובפוטנציאל הדרישות מבעל העסק הסמויים מן העין, הן בהעדר אחידות בדרישות משרדי הממשלה השונים ורשויות הרישוי האמונים על התחום, והן בהעדר מדיניות תביעה מושכלת.
הערתו החשובה ביותר של השופט שמגר התייחסה לעובדה שמחד אין לפתוח עסק ללא רישיון על פי חוק, ומאידך חלק מנותני האישור אינם נותנים אישורם להפעלת העסק בטרם הוא פועל. בכך- בעלי העסקים הופכים לעבריינים בעל כורחם.
וועדת הבר ותיקון 27 לחוק
בעקבות פעילות אינטנסיבית של הארגונים הכלכליים, בשנת 2005 החליטה הממשלה לערוך רפורמה בחוק רישוי עסקים תוך שימת דגש על הכשלים הרבים בתחום, ומתוך רצון להקל על האזרח בהליך קבלת הרישיון ולהוציאו ממעגל העבריינות ברישוי עסקים.
בעקבות החלטת הממשלה הוקמה וועדה בין-משרדית ברשותו של הממונה על התקציבים במשרד האוצר דאז מר קובי הבר. על חברי וועדה זו נמנו נציגי משרדי הממשלה המעורבים בהליך רישוי העסק, נציגי הארגונים הכלכליים ונציגי הרשויות המקומיות ( כותב מאמר זה).
הוועדה גיבשה שורת המלצות שהוגשו לממשלה בדצמבר 2006. בין ההמלצות נקבע מסלול ירוק לעסקים (“מסלול מזורז”) לפיו עסקים “פשוטים” יוכלו לקבל רישיון עסק בהליך מהיר ונקבעה חובת פרסום דרישות משרדי הממשלה השונים והרשויות מבעלי העסקים, כך שבעל עסק יוכל לדעת מבעוד מועד במה ובכמה יהיה כרוך ניהול עסקו כדין (“מפרטים אחידים”).
הממשלה אישרה את המלצות הוועדה והן הועברו לוועדת הפנים לדיון ולהמלצות לשינויי חוק רישוי עסקים. בגלגלי השיניים של הליך החקיקה בכנסת נשחקו המלצות הוועדה וסורבלו בניסוחים משפטיים ודרישות שונות ומשונות.
רוח הדברים שריחפה מעל דיוני וועדת הפנים בכנסת בהליך החקיקה של אותה הרפורמה (תיקון 27) הייתה כי המחוקק עושה חסד עם בעלי העסקים בהפכו את הליך הרישוי לפשוט יותר ולפיכך הוצאת רישיון בהליך מזורז מהווה פרס לבעל העסק.
בהיות ההליך המזורז “פרס”, יהיו זכאים לו רק בעלי עסקים שלא נפל רבב במעשיהם, שעדיין לא החלו להפעיל את עסקם, שלא הורשעו בעברות על חוק רישוי עסקים מספר שנים בטרם הגשת הבקשה ועוד סייגים כאלו ואחרים. לאחר ניסוח החוק גם העיתונות יצאה בכותרת לפיה “במקום ייעול נוצרה מפלצת בירוקרטית שבעלי העסקים לא יוכלו לעמוד בה”.
בסופו של יום תוקן החוק, כאשר הוא סובל מניסוח וביורוקרטיה מסורבלים, התוצאה- במהלך כל השנים, ממועד תיקון החוק ועד 2018 לא הוצא , על פי הידוע לי, אף לא היתר מזורז אחד. בנוסף, משרדי הממשלה שנדרשו לפרסם מפרטים אחידים כמעט ולא עשו זאת. התצאה הייתה שפורסמו מפרטים אחידים לכ 10 פריטי רישוי בלבד.
הרפורמה בתיקון 34
לאור הקושי ביישום הרפורמה על פי תיקון 27 לחוק משנת 2010, ומאחר וכצפוי הרפורמה לא הביאה להקלה בהליך הרישוי, התקבלה בממשלה החלטה שנועדה להקל על הנטל הרגולטיבי בין היתר בחוק רישוי עסקים. כך יצאה לדרך רפורמה חדשה שבאה לידי ביטוי בתיקון 34 שנכנס לתוקפו בסוף שנת 2018.
הכוונה בתיקון 34 לחוק הייתה טובה ואף נכונה, אלא ששוב, בדרך, הוכנסו סייגים וניסוחים מסורבלים עד שחלק גדול מהתיקונים שנועדו ליעל את ההליך לא השיגו את יעד , בלשון עדינה.
הסדרים המקלים על בעלי עסקים בתיקון 34
נקדים ונאמר כי בתיקון 34 נכללו מספר תיקונים חשובים שאכן מקלים על הליך הרישוי. כך למשל נקבעו לראשונה מועדים מחייבים בחוק לפרסום מפרטים אחידים לסוגי העסקים השונים. ואכן, עד למועד כתיבת מאמר זה פורסמו מפרטים אחידים ל 75 סוגי עסקים.
הסדרת הליך ההשגה על החלטות נותני האישור ורשות הרישוי. לאחרונה אף הוסדרו דרכי הגשת השגה בהליך מקוון. ביטול חלק מפרטי הרישוי והארכת תוקף תקופת רישיונות העסק.
העדר הקלה בדיני תכנון ובניה
בתיקון 34 נקבע כי על עסק “לקיים את תכליות דיני התכנון והבניה” במקום החובה לעמוד בדיני התכנון והבניה במלואם טרם התיקון.
הכללת דיני התכנון והבניה במסגרת הדרישות למתן רישיון עסק יוצרת אפליה בפועל בין עסקים הטעונים רישיון לכאלו שאינם טעונים רישיון, בעוד שעסקים שאינם טעונים רישיון יכולים לפעול תוך הפרות של דיני התכנון והבניה ולא יקרה להם דבר, הרי שביחס לעסקים שנדרשים לרישיון עסק- ככל וקימות הפרות של חוק התכנון והבניה בנכס בן מנוהל העסק , ננקטים הליכי אכיפה מייד כאשר הם מגישים את הבקשה לרישיון עסק. ומובן שהעסק לא יוכל לפעול כחוק.
לכאורה, בתיקון 34 קיימת בשורה לבעלי העסקים, אלא שבמקום לאפשר למהנדסי הרשויות המקומיות להפעיל את שיקול דעתם מתי עסק מקיים את תכליות דיני התכנון והבניה, המחוקק הוסיף שורה של כללים מורכבים, שתוצאתם היא שמעט מאד רשויות מיישמות את ההקלה שמאפשר הסעיף, ובעלי העסקים אינם נהנים בפועל מהקלה זו.
בנוסף, נקבע שעל יישום ההקלה יוכל להחליט מהנדס הוועדה המקומית בלבד ולא מהנדס הרשות. מאחר ומהנדסי וועדות מקומיות שאינם גם מהנדסי הערים אינם מרגישים את צרכי העסקים ביישוב , ולרוב אינם רואים לנגד עיניהם את המטרה של פיתוח עיסקי בעיר- המוטיבציה להפעיל שיקול דעת לשם מתן רישיון לעסקים שאינם עומדים בדיני התכנון והבניה במלואם כמעט ואינה קיימת.
התוצאה היא שההקלה שנועד להקל על בעלי עסקים כמעט ולא מיושמת בישראל בכלל. יתרה מכך, דווקא במגזר הכפרי והערבי- מגזרים הזקוקים להקלה זו יותר מאשר מגזרים אחרים, הקלה זו אינה מיושמת.
הסדרת והחמרת האכיפה
חלק ניכר מתיקון 34 מסדיר את נושא האכיפה ברישוי עסקים. הגם שהסדרת נושא האכיפה היא דבר מבורך, הרי שעיון מעמיק בהסדרי האכיפה מראה כי בפועל כלי האכיפה המנהלית הוחמרו פי כמה וכמה, בעוד שההקלות על בעלי העסקים כמעט ואינן ניתנות ליישום.
כך גובה הקנס שניתן להטיל על העל בעל עסק המורשע בעבירה על חוק רישוי עסקים הוכפל פי 10. וניתנה לרשויות הסמכות להטלת קנסות ועיצומים כספיים.
על מנת להסביר עד כמה הפער בין האכיפה להקלה על בעלי העסקים בתיקון 34 הפך לבלתי סביר, נציין כי הטלת הקנס כעונש כוללת גם הגשת תצהיר “כוזב”. מאחר ובעל העסק נדרש להגיש תצהיר בכל בקשה לקבלת רישיון במסלול מקוצר, מאחר ובתצהיר זה עליו להצהיר כי הוא עומד בכל הוראות החוק הרלוונטיות לעסקו, ומאחר והוראות החוק הינן מסובבות ומורכבות, הרי הסנקציה של קנס כה גבוה לבדה תרתיע בעלי עסקים מלקחת עליהם את הסיכון שמא יטעו בקלה כבחמורה ויענשו על כך בעשרות אלפי שקלים קנס.
ועוד- החמרת האכיפה הן המנהלית והן הפלילית נעשתה לכאורה “כאיזון” להקלת הליך הרישוי על בעלי העסקים. כאילו הפחתת רגולציה צריכה להיעשות בשיטת המקל והגזר. באו השלטונות ואמרו לבעל העסק “עשינו לך טובה” והקלנו עליך את הליך הרישוי ועתה עליך לשלם על כך מחיר- העונש על אי קיום החוק יוחמר פי כמה וכמה. קשה לעקוב אחר היגיון זה.
ועוד- אם בעל עסק מנהל עסקו ללא רישיון , יוגש נגדו כתב אישום בהליך פלילי. אלא שלעיתים קרובות, תוך כדי ההליך, בעל העסק מצליח לקבל את הרישיון הנכסף ואינו “עבריין” עוד, ואין עוד טעם להמשיך ולנהל נגדו את ההליך הפלילי. אלא שאז מתברר שהתובע של הרשות המקומית חסר סמכות למחוק את כתב האישום שהוגש נגד אותו בעל עסק ללא אישור מהפרקליטות. וכך נמצא שמתנהלים עשרות ואלי מאות הליכים משפטיים ברישוי עסקים, כאשר בפועל בעל העסק הסדיר את המחדל של ניהול עסק ללא רישיון- אך ההרשעה אינה נמנעת.
איני יכול שלא להידרש לדברים שכתב על כך השופט שמגר לשר המשפטים במכתב שהוזכר בראשית הכתבה:
” ..תהליך הרישוי הוא סבוך ומתסכל, מציאות החיה בערים הגדולות היא שאדם צריך לשכור את המקום המשמש לעסק כי אחרת לא ניתן להתאימו ולהתקינו, רק אחרי חודשים מסתבר לו אם יקבל רישיון או אם יידרש למילוי תנאים נוספים. בינתיים עליו לשאת במשך חודשים בהוצאות ללא הכנסה. כפועל יוצא נפתחים עסקים רבים לפני קבלת רישיון, ומשנודע הדבר מתמלאים בתי המשפט בתביעות בשל ניהול עסק ללא רישיון.
בדרך כלל, דוחה בית המשפט את החלטתו עד לקבלת החלטה בבקשה לרישיון, ונמצא כי אנו משחיתים זמננו לריק, התיק תלוי ועומד וממלא את מקומו באצטבאות ואין סנקציה ממשית. קשה גם לצפות לסנקציה כאשר מוטלים על גבו של האזרח תילי תילים של תנאים שכל אחד מהם מסור לידי רשות אחרת.”
“דרושה מדיניות תביעה כללית מתואמת. כך יש לקבוע, בין היתר , אימתי מגישים משפט בשל פתיחת עסק ללא רישיון לטעני, אין למהר כך אם הסיבה בשיהוי ברשות הרישוי”…
המפרטים האחידים
הוראות החוק המחייבת את הרשויות לפרסם את דרישותיהן “כמפרטים אחידים” הייתה אמורה להביא סדר ושקיפות לתחום.
סוף סוף בעל העסק היה אמור לדעת, עוד בשלב התכנון של העסק, מה יידרש ממנו כדי לקבל רישיון.
אלא שבמקום לנצל את ההזדמנות ולרענן את הכללים והדרישות מבעלי העסקים, ניתן לראות במפרטים האחידים של מספר משרדי ממשלה העתקה של כל התקנות והחוקים הרלוונטיים לנושא- כך שבעל העסק שלא הבין מה נדרש ממנו בעבר, לא יוכל להבין מה נדרש ממנו גם כיום.
כך גם “ליתר ביטחון” הוספו להוראות המפרטים האחידים פרקים שלמים גנריים שאינם קשורים לעסקים ספציפיים, ואשר רק זורעים מבוכה רבה אף יותר. דווקא במקום החשוב והכואב של הבהרה ושקיפות הליכי הרישוי, יישום תיקון החוק רק החמיר את המצב.
מנסחי החוק ונציגי המשרדים השונים, וגם נציגי הסקטור העסקי לא השכילו לגרום להפנמה העקרון שפישוט הליכי רגולציה הינם הערך הנדרש כיום, ולא מתן פרסים לבעלי עסקים. במקום הליך רישוי בהיר ונהיר לבעלי העסקים ולרשויות עצמן- קיימים היום 4 מסלולי רישוי שונים, כאשר הכללים של כל אחד מהם כמעט ובלתי ניתנים לפיענוח על פי סעיפי החוק והתקנות.
בעלי העסקים כמו הרשויות עצמן עומדים נבוכים מול שלל ההוראות החדשות – והקלה ופישוט הליך הרישוי אין.
מה צריך לעשות?
מהאמור לעיל ברור כי הכוונות הטובות של גופים מקצועיים רבים העוסקים ברישוי עסקים נשחקו את מול ניסוחים והחמרות וסיבוכים ובסופו של יום נראה כי ריבוי מסלולי הרישוי, התנאים המחמירים להוצאת רישיון בהליכים מקוצרים, החרפת האכיפה ללא הקלה אמיתית משמעותית לבעלי העסקים, טירפדו כל הליך הקלה על בעלי העסקים כמו גם על הרשויות.
לכן צריך:
1. לבטל את הסייגים להוצאת רישיון בהליך מזורז. הליך מזורז אינו “פרס”. הליך מזורז נועד להפחית רגולציה. זאת ותו לא.
2. לקבוע מסלול מזורז אחד בלבד לעסקים קטנים שהדרישות לקבלת רישיון עסק מהם הינן פשוטות יחסית.
3. לחייב את משרדי הממשלה למקד את דרישותיהם מבעלי העסקים ולנסחן כך שיהיו ברורות ומובנות לכל אדם.
4. להסמיך את מהנדסי הרשויות המקומיות לקבל החלטה בנוגע לקיומן של תכליות דיני התכנון והבניה בעסק. יודגש זה שינוי חיוני במיוחד ברשויות שאין בהם ועדה מקומית עירונית.
5. לאפשר מתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה בכל מקרה שדינים אלו לא נאכפים באופן ישיר באמצעות חוק התכנון והבניה ולכן כל שימוש אחר שאינו טעון רישיון עסק יהיה אפשרי ללא כל הפרעה.